Errores que se pagan con platas públicas

PRESUPUESTO Y EVALUACIONES / Las dificultades para acentuar una mejor gestión en inversiones y programas:

Preocupa que Mideplán evaluó sólo el 60% de la inversión pública y, entre 2003 y 2005, se hicieron 3 mil proyectos por decisión política sin contar con recomendación técnica favorable.

Nieves Aravena E.

Evaluar suele ser uno de los verbos más conjugados, en todas sus formas, ahora que se tramita el proyecto de ley de presupuesto de 2008 en el Congreso.

Está en boca del ministro de Hacienda Andrés Velasco y de su director de Presupuesto Alberto Arenas, para asegurar que habrá un gasto público "con calidad". También, en las voces de los parlamentarios que, una vez más, anuncian un seguimiento riguroso a cómo se usan los billetes de la abundante caja fiscal.

El consenso obvio es que todos quieren que las platas públicas se gasten bien. Y sin embargo, las falencias en proyectos de inversión pública (como Transantiago, tren al sur, Biovías y otros) y en los programas, como capacitaciones a microempresarios Sence, el desarrollo indígena, el adulto mayor y la supervisión de escuelas, arrojan a escena una gran dosis de incertidumbre, por la enorme distancia que existe entre el propósito ex ante y lo que se logró en la realidad (ver proyectos).

¿Se podía anticipar?

En acuerdo con el Congreso, la Dirección de Presupuesto evalua programas públicos en marcha y servicios. En 2007, a través de paneles de expertos externos, fueron 14, los que en conjunto suman cerca de US$ 1.200 millones, y tras la revisión se vio que apenas el 9% debía realizar ajustes menores, el 1% debía terminarse (uno del Sence) y ¡el 90%! necesita cambios importantes como un rediseño y reformulación sustantiva de su estructura de gestión y procesos internos. Es decir, funcionaban, pero mal.

Esa señal, a juicio del economista Rodrigo Castro, de Libertad y Desarrollo (LyD), revela que, pese a los pasos positivos en el control, existe un debilitamiento del sistema evaluador que no ha anticipado problemas de gestión, lo que sería esperable cuando van diez años (1997-2007) con 248 revisiones a programas públicos.

Para el senador PS, Carlos Ominami, ex presidente de la Comisión de Hacienda, es urgente avanzar en el compromiso hecho en 2006 de crear una oficina de seguimiento presupuestario en el Congreso, como existe en Estados Unidos y otros países. La idea es que el Parlamento disponga de asesores propios y licite estudios independientes para ser un contrapeso a los informes que les envía durante el año la Dipres y Hacienda. "La Dipres está en una incómoda posición, es juez y parte. Una evaluación demasiado rigurosa y sin contemplaciones es muy difícil para un órgano del propio gobierno", afirma.

Escrutinio al sistema

Ninguno de los programas o proyectos que hoy exhiben problemas surgió sin un análisis previo. Incluso si su impacto parecía discutible en la víspera, como ocurre ahora con los US$ 11 millones que se gastarán en el Maletín Literario, hubo una repartición o servicio que hizo esa elección en lo técnico o en lo político y que, al final, consiguió el visto bueno de Hacienda.

La mayoría de los "programas" (dirigidos a personas a través de los servicios públicos) y los proyectos de inversión pública (obras de infraestructura y equipamiento) siguen un trayecto de evaluación antes de materializarse, principalmente a través del Sistema Nacional de Inversiones (SNI) que administra Mideplan en coordinación con la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Las iniciativas que no lo hacen se evalúan en las oficinas de planeamiento de los ministerios, cuando son financiadas con gasto corriente y se aprueban en el presupuesto sectorial, o con cargo al presupuesto municipal.

Según el balance 2006 de Mideplan, el SNI aprobó ese año 9.608 proyectos, con una inversión total equivalente a US$ 3.508 millones. Ese año ingresaron 12.730 iniciativas de inversión formuladas por ministerios, servicios, empresas públicas, gobierno regionales y municipalidades.

En 2007, el propio SNI fue uno de los 14 programas evaluados por la Dipres. Y recibió recomendaciones de modificar el diseño y procesos de gestión interna y fortalecer evaluación ex post, lo que aseguran en Mideplan ya están estudiando.

El informe de evaluación consigna que, en 2006, el 15% de las iniciativas de inversión con recomendación favorable no cumplía los estándares técnicos establecidos por el programa. Y dado que sólo el 60% de la inversión pública en 2006 pasó por ese sistema, los expertos sugieren ampliar la cobertura, ya que una parte importante de las inversiones no cuenta con un análisis técnico económico del SNI, pero ello sería materia de ley.

Además, se consigna que el 11% de los proyectos, en el trienio 2003 y 2005, pese a no contar con recomendación favorable de Mideplan, "han recibido financiamiento debido a su importancia política". Se trata de 5.000 proyectos y, al respecto, se advierte que "lo anterior podría generar ineficiencias, puesto que no necesariamente se estarían asignando los recursos a las iniciativas más rentables".

Según la senadora UDI, Evelyn Matthei, integrante de la Comisión Mixta de Presupuesto, el gran problema para lograr más eficiencia son los operadores políticos que ocupan cargos en los servicios del país. "No tengo dudas de que la Dipres y Hacienda quieren un buen gasto, pero no lo van a lograr porque los propios parlamentarios de la Concertación usan y abusan de los programas y la inversión pública para ganar votos en sus regiones", dice.

La tarea Dipres

El senador Hosaín Sabag (DC), a diferencia del senador Ominami (PS), no cree tan necesario un contrapeso del Parlamento a los informes de Dipres. No obstante, admite que hay espacio para evitar que se usen mal las platas públicas. Sensibles son aún áreas como Chiledeportes y el Transantiago, admite: "Vamos a pedir resultados de las platas asignadas ahí".

La Dipres se comprometerá a evaluar 35 programas públicos en 2008.

"¿No será muy poco?", se pregunta Rodrigo Castro (LyD), ante la evidencia de fallas en gestión y mal uso de recursos. En su opinión, hay que dar a conocer los compromisos con los organismos evaluados para poder comprobar si la Dipres "bajó la vara" respecto de las recomendaciones de los expertos. La evidencia, dice, sugiere que en varios casos se "negocian" los indicadores por unos alcanzables y al final así se llega a cumplimientos del orden del 90%. Pero, en la Dirección de Presupuestos (ver nota) niegan esa práctica y defienden su sistema de control.


ALGUNOS EJEMPLOS DE PROBLEMAS

PROYECTOS DE INVERSIÓN

Tren al sur: Fue una decisión política del Presidente Lagos reponer el tren al sur y varias conexiones. Desde Victoria a Puerto Montt se construyeron estaciones, hoy abandonadas. No se conocieron públicamente los estudios de rentabilidad y demanda que avalaron este gasto. No se financia: arrojaría un déficit anual de 2.000 millones, según estudio de la UC.

Transantiago: Proyecto público-privado, con servicios licitados. Diseñado por Sectra, Dirección de Planeamiento del MOP y Transportes. Aún no lo logra llegar a estado de régimen y requirió US$290 millones en 2007 para cubrir los déficit del sistema. Hubo que poner además otros US$290 millones para compensar a las regiones. En 2008, ya se están pidiendo nuevos fondos por US$145 millones.

Biovías: Se planificó en Sectra en 2002 como el plan Maestro de Transporte Urbano de Concepción. Por instrucción presidencial partía en 2005, año electoral, con una inversión de US$150 millones. EFE creó una filial (Fesub). Integraba trenes y buses, vías exclusivas. Varias obras detenidas.

PROGRAMAS PÚBLICOS

Inspección de establecimientos subvencionados: Dos programas, una de supervisión y otro de inspección, evaluados en 2007. Requieren una reestructuración. Su presupuesto para 2008 sube de $26 mil millones a $ 36 mil millones.

Plan Cuadrante: Programa de Carabineros iniciado en 2000. Evaluado en 2007: se le piden más indicadores de eficacia y rendición de cuentas y cambios importantes. Devenga un gasto anual de $ 120.360 millones. Para 2008, se sube de 79 a 88 comunas.

Comuna Segura: Diseñado en el M. del Interior. Invierte casi $10 mil millones en 4 mil proyectos en 70 comunas desde 2001 y se discontinuó en 2006. Tiene bajo impacto. En 2008 sigue y se aumentaran de 82 a 90 las comunas, bajo el nombre de Plan Comunal de Seguridad.

Orígenes: Dependiente de Conadi. Su evaluación Dipres en 2004, pidió rediseño total y criticó su gasto en burocracia. En 2007, según LyD, no mejora: gasta 35% en personal y servicios, sin bajar a 15%. Y tuvo $ 46 mil millones en 2007.

Dipres niega "negociar" las exigencias tras evaluar programas

En la Dirección de Presupuestos niegan que "negocien" con los ministerios y servicios metas alcanzables tras las recomendaciones de los expertos. Una vez evaluado el programa o el servicio, aseguran, se fijan compromisos entre Dipres y la institución responsable para abordar las recomendaciones, sobre las cuales se aplica un seguimiento semestral. De ello, explican, se informa al Congreso y se publican en el sitio dipres.cl en abril de cada año, al evaluar la gestión presupuestaria.

Entre los años 2000-2007 se han evaluado 152 programas y el 8% fue finalizado (11) y a otros se les pidió rediseño (ver gráfico). Si se recomienda el término, se indica, los presupuestos se eliminan o se reducen significativamente para atender sólo lo que está pendiente.

Sobre el aumento de recursos a programas que requieren rediseño, la Dipres precisa que el objetivo de las evaluaciones y control de gestión no necesariamente se dirige a reducir los recursos sino a ver la eficacia y eficiencia del trabajo, y, a partir de ello, proponer ajustes para mejorar su desempeño. Hay casos, dicen, en que los cambios propuestos por los expertos evaluadores pueden implicar asignar fondos adicionales.

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OMINAMI: Es urgente una oficina en el Congreso que haga un contrapeso a la Dipres.